垃圾投放的权利与交易:一项观念史研究

  李锦峰

  垃圾投放权是人类的发明,是社会的历史创造。它不源于上帝的意志,也不源于自然的想象。相反,它是人们在同疾病、肮脏、邪恶的斗争中形成的,恰恰是与宗教的约束、与自然的力量相对抗的结果。

  工业化真正让垃圾成为城市治理的难题,不仅因为垃圾的性质发生了根本变化,还因为无限的增长需求带来了无限的消费,而消费主义几乎就是垃圾激增的同义语。与此同时,工业化也为人们带来了卫生观念和环保观念。此后,垃圾投放不再是一个单纯的城市治理问题,更是一个生存斗争的对象,而生存斗争的进一步就是对个体发展及其条件的要求。

  正是卫生和环保的观念,让垃圾投放从一个操作性问题,变成了文化和精神上的要求。对不合规范的垃圾投放付费,是过去惩罚方式的文明化;对正常的垃圾投放付费,是影响公共健康和公共环境需要付出的代价。但是,人们显然不满足于这种垃圾治理的消极解释,积极的权利观念因此应运而生。在“多扔多付”的体系中,人们购买的是垃圾投放权,看起来是一种交易机制,实质上是争取个体发展的制度安排。

  质变:恶化的根源

  垃圾曾经是大自然的一部分,是生态循环的一个环节,甚至没有什么垃圾不垃圾的区分。即便是城市化也没有改变太多,它只是让这些自然的活动集中,让自然的进化局促了而已。让大规模城市化成为问题的是工业化的快速发展和消费主义的盛行。

  事实上,工业革命的兴起,与城市卫生状况明显恶化同步出现,造成了“世界上迄今为止最糟糕的城市环境”。(刘易斯·芒福德《城市发展史》)

  消费时代加剧了这一个过程。一旦生产是为了获取利润、为了推动资本增值,物品的使用价值就越来越从主要需求变为次要需求,使用本身也变得越来越无关紧要。一旦生产与消费分离,生产到消费的距离被拉长,中间的流通环节越多,产生的垃圾也就越多。这就解释了垃圾构成的变化,各种包装物,在垃圾总量中占三分之一还要多。同时也解释了另一个问题:为什么对卫生的要求越高,产生的垃圾反而越多。尤其是食品方面,大量的、复合的、多层的包装用来保障食品安全,减量变质可能、防止二次污染、方便运输拿取等等。

  卫生:整洁的蜕变

  16世纪,葡萄牙多明我修士克路士(Gaspar da Cruz)来到广州、福州等城市,看到无论城郊还是市区,街道都铺设良好,整齐而笔直,两边高中间低,便于排水(克路士《中国志》)。17世纪,罗马尼亚人米列斯库(N.Sputaru Milescu),在《中 国漫记》里也记录了同样的道路状况,并认为这是“中国最使外国旅行者惊叹不已”的地方。

  国家参与垃圾投放的管理,早在《韩非子》已经有“殷之法,弃灰于道者断其手”的记载。北宋曾经设置“街道司”,专门负责开封街道的修治,积水疏导;打扫洒水,保持整洁;巡视,管理交通。街道司“以五百人为定额”,多由“兵士”充当(徐松《宋会要辑稿》)。国家法律还规定,把秽物倒入街道,要被“杖六十”(窦仪《宋刑统》)。

  罗马以后,欧洲的情况相对要糟糕很多。无论是巴黎还是马德里,人们都习惯将粪水和垃圾从窗户倒到街上(朱莉·霍兰《厕神:厕所的文明史》)。

  尽管如此,人们抱怨的还只是臭气和泥泞,并不必然将它们同卫生、健康联系在一起。直到传染病的屡次横行,人们才开始出现观念的冲突,反思自己的生活方式,最终将垃圾定义为不洁之物、无用之物。

  卫生观念发展的第一个阶段是减少与垃圾的接触。法国人西尔吉(Catherine de Silguy)在《人类与垃圾的历史》一书中记载,到16世纪,瘟疫继续在大城市流行。一些医生认为,下水道(排水系统)及垃圾存放和处理状况不当是形成瘟疫的主要原因。城市当局也作出了回应,下令清除“产生和传播有害气体的烂泥和垃圾”,有的地方还用酒泼洒路面。

  对疾病和死亡的恐惧,使人们对卫生的要求越来越高,“预防医学”逐渐发展起来。各种各样的办法被创造出来,用以减少与垃圾的接触。大规模的自来水供给和排污管网成为城市改造的趋势。

  卫生观念发展的第二个阶段是个人卫生的要求。维多利亚时代以前,基督教会认为身体的清洗是一件神圣的事情,“要敬神、先污神”是普遍的要求和现实的状况(理查德·扎克斯《西方文明的另类历史》)。同时,当时医疗的观念也不主张洗澡,甚至认为污垢是一道防线。

  法国科学家巴斯德(Louis Pasteur)等人对微生物的研究,让人们形成了这样的认识:一切腐败和污秽的东西都会滋生细菌等微生物,每一种传染病都是一种微生物在生物体内的发展,消灭这些微生物、远离这些微生物就能消灭和远离传染病。由此,人们开始沉迷于彻底的消毒和隔离带来的安慰。

  环保:持续的隐忧

  克路士注意到,中国人不愿意丢弃任何破旧的东西,总是能够辟作他用。如此一来,城市里的废弃物必然相对要少很多。市区的粪便同样不能丢弃,是可供利用的资源。居民用它们来换钱或者换蔬菜,购买的人则用桶把这些粪便从居民家中及时运出,施到田地做肥料。

  后来的马嘎尔尼则把这一优良传统的壮观场面呈现出来:无论男女老幼,到处收集粪便,为了肥田肥地而孜孜不倦

  (马嘎尔尼《英使谒见乾隆纪实》)。有的人靠粪便转卖发家致富(李昉《太平广记》),有的划界收肥成为“粪霸”(史明《北京粪道制度的变革》)。

  中国人的勤俭节约和粪便利用确实方便了城市治理,减少了垃圾投放。但是,这显然跟环境保护没有什么关系。欧洲人勤俭节约的意识要弱一些,没有建立起循环利用机制;他们很少使用粪肥培育粮食和蔬菜,城市粪便自然无人问津,掏粪工作只能“收归官办”,处理方式以“消灭”为主。

  因此,欧洲城市改造的任务相对较重,成就则表现为冲水马桶的普及和下水道的兴建。一般认为,英国诗人约翰·哈灵顿(John Harrington)发明了第一个实用的冲水马桶。与冲水马桶一起发展的是下水道系统,这是美国作家史蒂芬·柯克兰在《巴黎的重生》一书中重点提到的内容。拿破仑三世对新巴黎充满了期待,他的伟大幻想经由奥斯曼男爵变成现实。这项被誉为“城市良心”的下水道工程,总长600公里,很多地方宽至数米,将大量的垃圾、废水直接从市区排入下水道。

  欧洲人的垃圾处理显然跟环保也没有什么关系。环境保护是20世纪才有的观念,基于“环境承载量”这一范畴。在环境保护观念看来,意识到环境是有“承载量”的,是人们自觉避免垃圾产生的基础。如果垃圾投放量没有超出“环境承载量”,垃圾就能够进入物质循环链条,不会产生处理压力。人们不会将目光投向当代世界里的其他地区资源,不会考虑提前使用下一代的资源。

  环保观念由一个总体要求,落实为具体操作,有了日常当中回收利用、分类处理的安排。尤其在源头上,每个家庭、每个个人要减少垃圾的生产。当不得不面对物品废弃时,则选择最好的方式延长其使用寿命,避免其真正进入废弃物处理流,即实现“垃圾减量”。在万不得已的情况下,才能选择掩埋、焚烧等末端处理方式。与此相违背的一切垃圾清理实践都是需要反思和批判的对象。

  付费:投放的代价

  卫生和环保观念的出现,毫无疑问对城市管理提出了更高的要求,赋予了更多的意义。在这两种观念影响垃圾投放之后,付费作为惩罚措施,就变成了“刑弃灰于道者”(司马迁《史记·李斯列传》)在文明时代的表现形式;作为投放代价,就不只是垃圾清理的成本,不只是市政管理的费用。

  单从形式来看,作为惩罚的付费有两个基本特点:一个是偏重于惩罚,因此往往针对特殊的、不规范的垃圾投放方式,而不是针对垃圾投放本身。另一个特点是普遍的适用性,不具有时代特点,与工业化没有必然的联系。

  扎克斯(Richard Zacks)在《西方文明的另类历史》一书中记载了1270年巴黎的一项法律规定,“任何人均不得自楼台窗倾倒‘水’及‘粪便’,白天夜晚均不可,否则必受罚金惩处”。很明显,巴黎人不愿意遵守该项规定。因此,一个世纪以后,政府只好出台了一项新的法令,规定晚上不受限制,白天则需要大喊三声“注意尿水”,然后才可以随意倾倒。

  即便到现代,罚款也还是很多国家采用的垃圾管理手段。英国配有专门的垃圾稽查队,可以现场开出80英镑左右的罚单。日本《废弃物处理法》第25条第14款规定:乱丢废弃物者将被处以5年以下拘禁,并处以1000万日元以下罚款。有类似罚款规定的国家和地区还有新加坡、美国加州、德国等。

  作为投放代价的付费,针对的是垃圾投放本身。当垃圾变成了负担,变成了健康和环境的敌人,垃圾清理就变成了公共责任和公共义务。在一般情况下,这种公共性质的负担也就是政府的负担。在工业化之前,垃圾清理已经成为城市管理的必要支出。工业化之后,这种支出越发上涨,甚至到了政府不能承受的地步。

  针对垃圾投放本身的付费,传统方式主要是定额收费制度和管理税制度。在这两种制度下,不考虑垃圾投放的数量,所有的人都要付相同的垃圾费或管理税。这一不加区别的制度在一定程度上解决了政府管理成本的问题,对政府垃圾清理有一定的补贴,但对减少垃圾投放和垃圾分类没有什么帮助。

  实现垃圾减量的有效措施是“多扔多付”制度(PAYT,Pay As You Throw),居民根据垃圾类别、分类状况、重量、大小等标准向地方当局交纳一定费用。1945年,这一制度最早出现在奥地利。到1970年代推行到美国和日本一些地区。1980年代,由于电子识别系统和计费系统的升级,“多扔多付”制度开始迎来比较大的发展,最终在更多的地方得到推广(Reichenbach,Jan.“Status and prospects of pay-as-you-throw in Europe”)。

  至于付费的方式,中国台北市这几年经历了三个阶段的变化,具有一定的代表性。从1991年开始,台北市实行垃圾付费制度,当时的主要方法是按照家庭用水量确定费用。这一方法虽然方便易行、收缴成本低且付费率较高,但用水量并不等同于垃圾投放量,不能起到垃圾减量的效果。

  鉴于生活垃圾急速增加的趋势,台北市在2000年开始推行随袋付费政策。居民到指定地点购买台北市政府环境保护局指定的垃圾袋。市政垃圾车只收取使用该专用垃圾袋的垃圾,分类垃圾免费收取。该举措不但减少了垃圾付费量,减少了居民开支;还促进了垃圾分类,减少了垃圾投放量,提高了垃圾回收率。

  2013年,台北市准备推行垃圾称重、刷悠游卡付费的“称重模式”。但马上遭到众多居民反对。当时的反对主要集中在两个问题上:一是称重付费会拉长居民丢垃圾的排队时间;二是垃圾清理车在每个回收点要停留更长时间,耗油上升、成本更高、污染更大。

  权利:发展的保障

  付费把垃圾投放做成了行政事务,是用管理的思维来解决城市难题。但是,在付费发展过程中,垃圾投放的问题已经从公共管理问题,发展为个体规范和个体责任。这些规范和责任虽然适应了卫生和环保的要求,经历了效力的加强和方式的改变,但长期以来仅仅是公共管理成本的转移,并没有引起个体的真正参与。

  为了解决付费与卫生、环保之间的有效联系,产生了“多扔多付”的制度,将单纯的付费改为垃圾投放的额度购买。一个个不同容量的垃圾袋、垃圾桶代表了可投放垃圾的数量,具有不同价格。人们开始考虑个体利益最大化的问题,进而考虑个体的发展空间问题。于是,对完善公共管理的要求,不断内化为个体发展的自觉。

  在这里,从利益满足到个体发展的关系看似突兀,实际有主体塑造和文化规训的双重铺垫。

  主体塑造是公共事务内化为个体自律的基本前提。在观念上,个体的理性得到承认,每个主体因为理性的平等而具有相同的权利;因为是理性自为的主体,而具有独立承担责任的能力。在实践上,工业化需要大量自由劳动者,满足工厂生产的需要;它要求打破一切传统的束缚,为个体自由提供所有可能的机会。

  文化规训是文明进步表现为发展权利的基本前提。垃圾先是因为卫生、环保观念,逐步同肮脏、邪恶、污染联系在一起,进而成为直接的斗争对象和禁忌领域。19世纪霍乱流行的时候,穷人指责富人投毒,为富不仁;富人则认为是穷人带来了疾病,因为他们没有职业、肮脏、酗酒;医生也遭到谴责,因为人们认为是医学院散布的病毒,以获得解剖用的尸体(阿诺·卡伦《细菌的传记》)。

  因为垃圾是斗争对象和禁忌领域,所以它要告别公共空间、远离公众视野。垃圾清理越来越被归结为个人的事情,是个体的自律、涉及个体的发展。对此,法国精神分析学家多米尼克·拉波特(Dominique Laporte)在1978年作了这样的解释:垃圾不符合社会秩序,因而要隔绝于社会之外(拉波特《屎的历史》)。留给社会的应该是洁净,公共空间需要充满阳光,而不能被阴霾遮住。

  这里已经表明了道德的要求。就像人们要穿着衣服,不是赤身裸体出门一样,人们也不能把垃圾扔到公共空间。在公共空间出现的垃圾,是对共同环境的污染、对他人利益的侵犯、对祖国家园的破坏。因此,一切乱丢垃圾的行为都是破坏公共生活、道德品质败坏、不爱国家的表现。“肮脏的国民”也因此常常与落后、愚昧、贫弱等关键词相连(杨念群《再造病人》;罗芙芸《卫生的现代性》)。

  与之相对应,解决社会的肮脏问题必须从自身约束做起;对抗不文明现象就要从自身文明做起。对很多人来说,这是一回事情。一方面,减少垃圾就是保持街面的清洁,勤于洗澡就是保持个人卫生,二者同时也是净化心灵的手段。另一方面,疾病就像是污垢、臭味和懒惰一样,可以通过道德和意志来消灭。

  事实上,日本人坚持严格的垃圾分类,创造的是一张高度文明的名片,是一种民族优越性的表现。在这种情况下,重要的不在于垃圾分类本身,不在于垃圾分类是不是经济,会给社会和个人增加多少负担,而在于它是一种深入骨髓的精神、表态性的仪式。

  在这些观念的基础上,人们从自身出发,同垃圾投放进行的斗争,就是个体文明、进步的表现。所以,表面上是垃圾处理的费用、政府公共事务的开支,实际上是个体发展的条件;看起来是个人利益最大化的算计,实际上是个人为进一步发展所付出的必要代价。这样的垃圾付费只是形式,不是本质,是“环境承载量”不足情况下的不得已选择。

  所以,从本质上讲,垃圾投放的权利(垃圾投放权)以法律理性做担保,是对发展环境和发展条件提出的要求,满足的是权利主体持续进步的需要。人们购买的份额不是垃圾处理费,而是垃圾投放权。只有付了这个费用的人,才具有投放垃圾的资格,才具有继续发展的权利。在这个过程中,政府提供服务,是为了提供更好的个体发展条件。

  这样一个观念的发展过程,不自觉印证了阿伦·肖维茨的“培育权利”(nurtural right)理 论(Alan Dershowitz,“Right from Wrong”)。垃圾投放权是人类的发明,是社会的历史创造。它不源于上帝的意志,也不源于自然的想象。相反,它是人们在同疾病、肮脏、邪恶的斗争中形成的,恰恰是与宗教的约束、与自然的力量相对抗的结果。

  正是在冲突与对抗中,个体的主体地位不断得到承认、个体的发展意识逐渐沉淀养成。垃圾投放与人类发展相伴,但直到最近才被纳入权利领域。

  交易:份额的出让

  垃圾投放权观念,由于直接成长于垃圾付费制度,因而天生带有一定的经济性。它首先把环境看作资源,然后考虑资源的分配,进而采用市场机制、经济方法解决资源分配。这是一个环境治理的总体解决方案,被归结为排污权交易问题。垃圾投放权交易是这个总体解决方案的局部形式。

  这样一种观念的产生来源于交易成本与“外部性”理论的发挥。“外部性”即一方的行为影响到另一方的发展,坏的影响被称为“负外部性”。在19世纪末,传统福利经济学认为,如果A对B产生了“负外部性”,应当要求A对损害做出赔偿,或者根据A造成“负外部性”的数量,以及造成的损害大小征收相应金额的税收,或者最终责令A迁出居民区 (庇古 《福利经济学》)。

  罗纳德·科斯在1960年和1980年的两篇文章中,对“外部性”问题提出了新的解决方案(Ronald Coase,“The Firm,The Marketand the Law”)。他认为,传统福利经济学的制度安排是错误的,只在限制A、惩罚A方面做文章,是一种单向度的思维方式。但是,这是A和B的相互关系,真正需要解决的难题应当是允许A伤害B,还是允许B伤害A?

  这里面最需要弄清楚的是,造成的伤害与获取的利益之间的量的比较,它关系到最终的选择结果。科斯改变了人们对“生产要素”的基本认识,把形成“负外部性”的行为看作生产要素,同时把生产要素视为权利。

  在科斯的基础上,1968年,美国经济学家戴尔斯(John Dales)在《污染、财富和价格》一书中正式阐述了“排污权交易”问题。它将政府作为社会的代表及环境资源的拥有者,把排放一定污染物的权利投入市场。污染者可以从政府手中购买这种权利,也可以向拥有排污权的污染者购买。随后,美国在《空气清洁法案》中对此做出了规定,并将其应用于实践。

  “排污权交易”的发展过程,奠定了垃圾投放权交易的基本框架。

  首先,垃圾投放权作为发展权,从经济学角度得到了确认。按照科斯的逻辑,必然可以形成这样的推论:人们对发展条件和环境的使用,实际就是发展权本身。一方面,生活垃圾投放同某些不得不禁止的污染不同,它是必然要发生、无法避免的现象。另一方面,生活垃圾投放这件事,涉及所有人,而且通过市场和企业解决的成本非常高。

  其次,垃圾投放权交易的是“权利配额”,是总体配额基础上对个体配额的调整。人的发展并不是无限的,它受制于发展条件和发展环境的限制。为了保障公平发展,必须对这些发展的前提进行统一规划。这就要求发展在总体上不能超标,不能突破“环境承载量”的限制;在个体上,要充分释放发展可能,为个体提供尽可能充分的条件。

  这是一种权利的认定和重新安排,是通过权利的初始分配影响最终资源配置的方法。在这种机制下,个体投放的垃圾越多,自身发展付出的交易成本也就越大。一个追求发展的人,要考虑最大的发展动力。为实现这一目标,他有两种选择,或者花钱购买更多的垃圾投放量,也就是更多的发展资源;或者尽量减少发展的成本,减少垃圾投放。

  垃圾投放权的交易,改变了过去统一收费和征税,不加区别地损害所有人的做法。它将垃圾投放与个体发展联系起来,形成了人们对垃圾投放的关注和重视;它把外部惩罚、外部规训转变为内部要求,人们出于发展的需要,会考虑各种办法减少垃圾投放;它避免了更加严重的损害,有利于垃圾投放的总量控制,也有利于平衡个体的发展要求。

  它还改变了实现和维护平等的基本政治制度,实现了基本权利配给的革命。这是一个非常有意思的设计。垃圾投放权的起点一开始就是平等、公正,而且包含着内部的自由组合,即垃圾的分类与整理。每个人具有相同的垃圾投放配额,也就是具有同样的发展条件,在这个配额内可以自由发挥;超过配额则需要付出更大的发展成本。

  人们自身重视个体发展条件的同时,垃圾也获得了更多的发展机会。在实行“谁扔谁付”制度的瑞典,有发达的二手交易市场。很多可以再次使用的物品,都进入二手市场流通。这些拒绝消失,并围绕着人们的垃圾,重新被社会接纳,继续贡献着自己的价值。在外部问题内部化的驱动下,分拣垃圾、回收利用,是资源的发展,其实也是人的发展。

  垃圾投放权交易给人们带来了新的理念:发展不是没有限度的、权利不是没有成本的。在垃圾投放权交易中,每个袋子价格的确定,需要考虑城市总体的“环境承载量”。当发展的社会成本远远高于发展收益时,人们需要重新考虑这种发展的必要。个体权利既然建立在一定条件基础上,它就有充裕和短缺,可以购买和出售。

  当然,这一切都要服务于最终的目标:实现垃圾的减量化,为个体自由而全面的发展提供资源和条件。

  (作者为上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员)■

《文汇报》-2018-12-7

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